最高法院：关于《民事强制执行法（草案）》的说明
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关于《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》的说明
最高人民法院院长 周强
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我代表最高人民法院，作关于《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》的说明。
一、制定民事强制执行法的必要性
制定民事强制执行法是党的十八届四中全会确定的一项重大政治任务和立法任务，是以习近平同志为核心的党中央关于推进全面依法治国、建设中国特色社会主义法治体系作出的重要决策部署，具有重大深远意义。
（一）制定民事强制执行法是落实党中央关于切实解决执行难部署的必然要求。党的十八届四中全会明确提出“切实解决执行难”、“依法保障胜诉当事人及时实现权益”的目标。2016年3月以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，人民法院打赢“基本解决执行难”攻坚战并持续巩固提升成果，解决了一批群众反映强烈的执行领域突出问题，有效治理了案件底数不清、执行行为不规范、案款管理混乱等乱象，中国特色的执行制度、机制和模式日益完善，人民群众实现胜诉权益的获得感不断提高。制定民事强制执行法是深入贯彻落实习近平法治思想和党的十八届四中全会部署的实际行动，有利于进一步巩固“基本解决执行难”成果，健全综合治理、源头治理执行难长效机制，为实现党中央提出的“切实解决执行难”目标提供有力法律保障。
（二）制定民事强制执行法是完善中国特色社会主义法律体系的必然要求。2020年5月，第十三届全国人民代表大会第三次会议审议通过《中华人民共和国民法典》，为人民群众权益保障提供了强大法律武器。民事强制执行制度是实现民事权利的重要保障，事关民法典等民事法律制度有效施行，必须根据经济社会发展和司法实践需要不断完善。在民事诉讼法执行程序编基础上制定专门的民事强制执行法，有利于推进执行法律规范体系化、具体化，为人民法院严格规范公正文明办理执行案件提供充分法律依据，为民事主体实现权利提供更加全面的法律保障，有利于完善具有中国特色、时代特色、实践特色的民事强制执行法律制度，健全中国特色社会主义法律体系，为世界法治文明发展贡献中国智慧。
（三）制定民事强制执行法是巩固社会主义基本经济制度、推进社会诚信体系建设、推动高质量发展的必然要求。健全的民事强制执行制度有助于保护产权、维护交易秩序、优化营商环境。2019年以来，人民法院年均办理1016万件执行案件，执行到位金额年均185万亿元，大量市场要素和资金通过执行程序得以重组、释放，为完善社会主义市场经济体制发挥了重要作用。当前，经济下行压力加大，一些市场主体特别是中小微企业、个体工商户面临生存困难，通过民事强制执行程序及时高效兑现胜诉权益的诉求更加强烈，同时对执行措施的合法性、适当性、精准性和平等保护各方权益的要求更加迫切。制定民事强制执行法，进一步健全民事强制执行制度，有利于完整、准确、全面贯彻新发展理念，更好发挥执行职能作用，督促当事人自觉履行义务，维护交易安全和市场秩序，推进社会诚信体系建设，营造市场化法治化国际化营商环境，推动构建新发展格局，实现高质量发展。
（四）制定民事强制执行法是规范约束执行权、强化执行监督、推动执行体系和执行能力现代化的必然要求。执行工作作为依靠国家强制力实现生效法律文书的活动，既是司法程序的关键一环，也事关当事人能否真正兑现胜诉权益。近年来，人民法院大力加强执行规范化建设，持续整治滥用执行权、侵犯人民群众权益的违法行为，取得明显成效。同时，消极执行、乱执行等执行不规范问题在有些地区、有些方面仍然存在。制定民事强制执行法，优化执行权配置，完善执行权运行机制，强化对执行权的监督制约，有利于建立权责明晰、运转高效、监管有力、保障充分的现代化执行体系，将执行权关进制度铁笼，确保执行权严格规范公正文明行使，确保民事主体合法权益得到切实保障。
二、草案起草的指导思想和基本原则
草案起草的指导思想是：坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，深入领会“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，紧紧围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，坚持以人民为中心，坚持守正创新，总结实践经验，适应时代要求，以民事诉讼法执行程序编为基础，制定一部具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿的民事强制执行法，保障民事主体合法权益及时实现，更好服务经济社会发展，为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。
草案起草始终遵循以下基本原则：一是坚持正确政治方向。牢牢坚持党对司法工作的绝对领导，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚决贯彻党中央的决策部署，坚持服务党和国家工作大局，充分发挥民事强制执行法在坚持和完善中国特色社会主义制度、促进国家治理体系和治理能力现代化等方面的重要作用。二是坚持以人民为中心。践行善意文明执行理念，提升依法高效执行水平，及时实现胜诉当事人的合法权益，充分保护各方当事人和利害关系人合法权益。三是坚持立足国情。全面总结党的十八大以来党领导人民法院攻坚执行难形成的制度和经验，充分体现我国民事强制执行制度优越性，以立法方式巩固发展执行法治成果。四是坚持问题导向。牢牢扭住人民群众的急难愁盼问题，以实践需求明确立法方向，不断提高民事强制执行法立法的针对性、有效性、适应性，夯实切实解决执行难的法律基础。
三、草案的起草过程
2018年9月，民事强制执行法纳入十三届全国人大常委会立法规划二类项目，确定最高人民法院为牵头起草单位。最高人民法院党组高度重视，作出专门部署，成立专班开展起草工作。2018年，组织专家学者和法院系统业务骨干，在充分调研论证基础上，形成草案初稿。此后，通过召开近20次地方法院座谈会、专家研讨会等方式，对初稿进行修改，于2019年9月形成草案征求意见稿。
围绕草案征求意见稿，向中央组织部、中央编办、最高人民检察院、公安部等中央和国家机关，部分科研机构、社会团体、专家学者、全国人大代表、全国政协委员，各高级人民法院等书面征求意见。通过召开座谈会等方式，进一步听取公安部、司法部等有关单位和社会团体、地方法院、地方人大代表和政协委员、企业代表等意见。2019年12月，召开专家论证会，对草案征求意见稿进行全面研讨，对重点问题、重点条款逐一深入论证，形成广泛共识。2019年年底，将草案征求意见稿报全国人大监司委、全国人大常委会法工委。在全国人大监司委、全国人大常委会法工委指导下，结合各方反馈意见，对总体篇幅、体例结构、条文内容等进行修改完善后形成草案。
2022年1月，最高人民法院党组对草案进行专题研究，并向中央政法委书面报告。2022年2月向全国人大常委会法工委汇报起草情况，5月向全国人大监司委全体会议汇报起草情况，根据两次会议意见进一步修改完善，形成了提请审议的《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》。
四、草案的主要内容
草案分为4编17章，共207条，各编依次为总则、实现金钱债权的终局执行、实现非金钱债权的终局执行、保全执行，以及附则。在体例结构上，参考民法典，采用编章节的体例和总分结构；在立法技术上，逐级提取“公因式”，尽可能减少条文，也提高结构的系统性；在草案内容上，注重总结具有实践基础、中国特色的执行查控、执行财产变现、执行管理模式，并把制约和监督执行权、规范执行行为，以及通过执行实践和司法解释解决不了的法律适用难题作为起草重点。
（一）总则编
该编规定民事强制执行活动必须遵循的基本原则和一般性规则，统领各分编，共7章99条，主要内容有：
1.关于一般规定。第一章“一般规定”，明确了立法目的、立法依据、基本原则等。基本原则包括依法执行、高效执行等原则。为培育和弘扬社会主义核心价值观，加强社会诚信体系建设，规定了诚信原则（草案第二条）；为规范执行行为，强化善意文明执行理念，规定了比例原则（草案第五条）；为体现时代特色、中国特色，提高执行效率，规定了要充分运用现代信息科技（草案第六条）。
2.关于执行机构和人员。第二章“执行机构和人员”，主要规定了执行机构的设置、执行人员的范围和职责等。为巩固审判权与执行权相分离体制改革成果，依照民事诉讼法第二百三十一条、第二百三十五条等，规定人民法院负责执行工作，根据需要设立执行机构，执行权与审判权相分离，执行实施权和执行裁决权相分离（草案第九条和第十条第三款）；为推进执行专业化建设、缓解案多人少矛盾，规定人民法院执行机构由法官、执行员、司法警察等人员组成，执行员负责办理执行实施案件，但是依法应当由法官办理的重大事项除外（草案第十条）。
3.关于执行依据和执行当事人。第三章“执行依据”，主要明确了执行依据的功能、范围、要件和不予执行问题等，将申请执行时效概念并入诉讼时效概念，规定申请执行的时效统一适用民法典有关诉讼时效的规定，并就时效不满三年情形作了特别规定（草案第十五条）。第四章“执行当事人”，主要规定了执行当事人的范围和变更追加当事人程序。
4.关于执行程序。第五章“执行程序”，共有7节。第一节“一般规定”，主要规定了执行行为的记录、执行和解、执行担保、执行公开等。为进一步解决实践中因执行送达多、被执行人难找等带来的执行送达不便、送达程序拖沓等问题，规定了送达地址确认书制度（草案第二十九条），缩短了执行公告送达期间（草案第三十条）；为进一步解决消极执行、乱执行等执行权失范问题，规定当事人、利害关系人可以就人民法院未实施应当实施的执行行为提出申请的制度（草案第三十二条）和自行纠正制度（草案第三十三条）。第二节“执行立案”，主要规定了管辖法院的确定、申请执行的条件、受理、执行通知等。第三节“执行调查”，主要规定了线索核实、法院查询、搜查、审计、悬赏等调查措施。为进一步强化被执行人报告财产义务，充分发挥报告财产制度功能作用，规定了报告财产的方式、内容和责任（草案第四十六条至第五十条）；为进一步发挥当事人在财产调查方面的积极作用，规定了律师调查令制度（草案第五十二条）。第四节“执行措施”，主要规定了执行措施的种类、限制消费、限制出境和拘传等。第五节“制裁措施”，主要规定了罚款和拘留措施的适用条件、实施、期限等，为进一步推进社会诚信体系建设，贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，规定了纳入失信被执行人名单措施的适用条件、实施、信用修复等内容（草案第六十六条至第七十条）。第六节“协助执行”，主要规定了协助执行义务人及事项、程序、法律责任等，为顺应司法实践发展，规定了网络协助执行机制（草案第七十四条）。第七节“执行停止和终结”，主要规定了中止执行、暂缓执行、终结执行的情形和效力等，为加强对执行不能案件的办理和管理，促进执行与破产程序的协调配合，规定终结本次执行程序制度和执行转破产制度（草案第八十条至第八十三条）。
5.关于执行救济与监督。第六章“执行救济”，主要规定了执行行为异议和复议、案外人异议和案外人异议之诉、执行回转等，为充分保护被执行人的诉讼权利，完善执行法律制度，参照传统理论和国外立法，规定被执行人异议之诉制度（草案第八十八条）。第七章“执行监督”，主要规定了上级法院监督、检察监督，进一步加强对执行权的制约和监督。
（二）实现金钱债权的终局执行编
该编共有7章83条，主要内容有：
1.关于执行财产的范围。第八章“执行财产的范围”，主要规定了执行财产权属的形式判断原则、豁免执行财产范围及其例外等，为平衡保护公法人和申请执行人利益，规定了对机关法人财产的执行（草案第一百零三条）。
2.关于对不动产的执行。第九章“对不动产的执行”，共有3节，是对动产、债权等其他财产执行的参照适用依据。第一节“查封”，主要规定了不动产查封的方法、效力等，为贯彻落实善意文明执行理念，强调了对明显超标的额查封的禁止（草案第一百零五条）。第二节“变价”，主要规定了不动产的现场调查、确定参考价、拍卖、变卖、抵债等变价程序，为实现财产价值最大化，充分保障胜诉当事人合法权益，规定变价以网络司法拍卖为原则（草案第一百一十一条），必要时可以二次启动变价程序（草案第一百二十七条）。第三节“强制管理”，主要规定了强制管理的适用情形、管理人制度和收益的使用等。
3.关于对动产的执行。第十章“对动产的执行”，主要规定了动产的查封方法及其效力、查封物的保管等有别于不动产查封变价程序的内容，为进一步提升动产处置特别是低价值动产处置的效率和效果，规定了禁止无益查封制度（草案第一百三十九条）、对价值较低动产无底价拍卖（草案第一百四十二条）和一拍终局（草案第一百四十五条）等。
4.关于对债权等其他财产权的执行。第十一章“对债权的执行”，共有2节，主要规定了对存款和一般债权的执行方法，为进一步完善债权执行法律制度，提升债权执行效果，规定了对非金钱债权的执行方法、债权的拍卖变卖和债权收取诉讼（草案第一百五十一条、第一百五十三条、第一百五十四条和第一百五十六条）。第十二章“对股权等其他财产权的执行”，主要规定了股权、股票、知识产权等财产权的特殊执行方法，为解决实践突出问题，打击规避执行行为，规定对查封股权的表决权进行必要限制（草案第一百六十三条）。
5.关于对共有财产的执行。第十三章“对共有财产的执行”，主要规定了对按份共有财产和共同共有财产的执行方法等，为平衡保护申请执行人和共同共有人的合法权益，规定对共同共有财产应当劣后执行（草案第一百七十二条）。
6.关于清偿和分配。第十四章“清偿和分配”，主要规定了案款发放、分配的适用条件、程序以及对分配方案不服的救济等，为增进本法与破产法的协调互补，突出执行效率理念，在破产法正在修订和自然人破产制度即将建立的背景下，规定分配程序适用于所有民事主体（草案第一百七十五条），普通民事债权按照查封先后顺序受偿（草案第一百七十九条）。
（三）实现非金钱债权的终局执行编
该编共有2章17条。第十五章“物之交付请求权的执行”，主要规定了交付不动产、动产、种类物等标的物的执行方法。第十六章“行为请求权的执行”，主要规定了可替代行为、不可替代行为、不作为等的执行方法。其中，为解决实践争议问题，规定对交出未成年子女的执行（草案第一百九十四条）、探望权的执行（草案第一百九十五条）；为进一步加大对拒不执行行为的制裁力度、提升执行效果，建立按日罚款制度，对被执行人拒不交付特定标的物的，可以对其按日予以罚款，但是累计不得超过一百八十日（草案第一百八十八条）；建立特殊拘留制度，针对被执行人持续拒不履行不可替代行为的情形，可以再次予以拘留，但是累计不得超过六个月（草案第一百九十三条）。
（四）保全执行编
该编共有1章5条，主要规定了保全执行的启动、特殊变价规则以及与终局执行的衔接、保全中的担保等内容。
（五）附则
“附则”部分共有3条，主要规定了本法与民事诉讼法的关系、本法的适用范围以及生效日期。
《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》和以上说明是否妥当，请审议。
编者简介：任职于某股份制银行总行资产保全部门，工作之余通过“保全部”公众号和“民事执行与不良资产”知识星球文档资料库为行业持续输出金融不良资产处置与强制执行领域的法规、案例与实务资料。